1) TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ
1.1. BÜTÇENİN ORTAYA ÇIKIŞI
A-BÜTÇE KAVRAMI
‘Bütçe’ kelimesi, Latince kökenlidir ve ‘çanta’ veya ‘torba’ anlamına gelen ‘bulga’ kelimesinden türemiştir. Bu kelime, devlet bütçesi anlamında ilk olarak 17. Yüzyılda İngiltere’de kullanılmıştır ve İngilizce ‘budget’ olarak ifade edilmiştir. İngilizce’deki ‘budget’ kelimesi, Fransızca’da ‘bütçe’ olarak telaffuz edilir ve bu telaffuzla Türk Diline girmiş bulunmaktadır.
İngiltere’de bütçe görüşmelerinin başlayacağı gün, Maliye Bakanı, içinde devletin yıllık gelir ve giderlerinin yazılı olduğu belgelerin bulunduğu çanta ile parlamentoya gelirdi ve bu belgelerin parlamento üyelerine sunulmak üzere çantanın açılmasına, ‘opening the budget’ denirdi.Çantanın açılması demek olan bu deyim, ‘bütçe kanun tasarısının yasama organına sunulması’ anlamına gelmektedir.
Bugün dahi İngiltere’de Maliye Bakanı’nın bütçeyi parlamentoya sunuş konuşması, eskiden beri olduğu gibi, yine ‘opening the budget’ olarak ifade edilmektedir. Böylece,İngiliz Dilindeki ‘butget’ kavramı, Türk Diline ‘bütçe’ şeklinde yerleşmiştir ve bu kelime devletin gelir ve giderlerinin yıllık tahminini gösteren belgeler anlamına gelmektedir.
1. Ülkemizde, geçmişte bütçe tabiri yerine, ‘muvazene (denge) defteri ‘ yada ‘muvazene-i umumiye’ (genel denge) tabirleri kullanılmıştır. Ancak 1864’den itibaren ‘muvazene-i umumiye’ tabirinin yanında ‘bütçe’ tabiri de kullanılmaya başlanmış ve daha sonra bu tabir,1876 tarihli Kanuni Esasi’de (Anayasada) yer almak suretiyle dilimize iyice yerleşmiştir.
Halen yürürlükte bulunan ‘1927 tarihli ve 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu’nun bazı maddelerinde yine muvazene-i umumiye tabiri yer almaktadır. Buna rağmen, bütçe tabiri artık genel bir tabir haline gelmiş ve dilimize iyice yerleşmiştir. Bütçe tabiri yalnız başına kullanıldığında, akla genellikle devlet bütçesi gelmektedir. Fakat devlet bütçesinin dışında, diğer kamu tüzel kişilerine ait özel bütçe çeşitlerinden ve hatta özel teşebbüs birimlerinin bütçelerinden dahi söz etmek mümkündür. Ancak, biz burada esas itibariyle devlet bütçesi üzerinde duracağız.
B-BÜTÇENİN TANIMI
Bütçe kavramını, önce genel olarak, daha sonra ekonomik ve hukuki açılardan aşağıdaki gibi tanımlamak mümkündür.
Genel olarak bütçe, devletin gelir ve giderlerini gösteren bir belgedir. Hukuki açıdan bütçe, kamu gelirlerini toplamak ve kamu giderlerini yapmak için, yasama organının yürütme organına verdiği yetkiyi gösteren bir kanundur. Ekonomik olarak bütçe, devletin milli ekonomideki yıllık kaynak-kullanım dengesini gösterir. Başka bir ifadeyle bütçe devletin, her yıl milli ekonomiden vergi ve benzeri yollardan ne kadar kaynak toplanacağını ve toplanan bu kaynakların nerelere sarf edeceğini gösteren bir belgedir.
Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve sonuçlandırılmasına ilişkin esasları düzenleyen 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu’nun 6.Maddesine göre, ‘Bütçe, devlet daireleri ve bunlara bağlı kuruluşların bir yıllık gelir ve gider işlemlerini gösteren ve bunların uygulanmasına izin veren bir kanundur.’
Bütçenin en önemli özelliği, devletin gelecek bir yıl içinde yapacağı giderleri ile bu giderleri karşılayacak gelir tahminlerini göstermesidir. Başka bir ifade ile devlet, bütçe vasıtasıyla her yıl vergi ve benzeri yollardan GSMH ’dan alacağı payı ve kamu harcamaları yoluyla bunları sarf edeceği alanı belirler. Bu özelliği dolayısıyla bütçe, devlet için önemli bir planlama aracıdır.
Bütçenin bir başka önemli özelliği ise yürütme organına, devlet adına harcama yapma ve kamu gelirlerini toplama yetkisini vermesidir. Yürütme organı, bütçe kanunu ile yasam organından aldığı izin ve yetki dahilinde harcama yapabilmekte ve harcamaların finansman kaynağı olan kamu gelirlerini toplayabilmektedir.
Yürütme organı, bütçe kanunundan doğan yetki çevresinde devleti, kamu gelirleri bakımından alacaklı, kamu giderleri bakımından ise borçlu duruma sokabilmektedir.
Bütçenin bazı temel özellikleri dikkate alındığında, bu özellikleri ifade eden kavramların başındaki harfe izafeten ‘bütçenin 4-T prensibi’nden söz edilir.’ Bu prensipler, ‘tahmin’, ‘tahdit’ (belli bir süreyle sınırlı olma),’tevzin’(denklik) ve ‘tasdik’(onaylamak)tır.

Buna göre, bütçe gelecek bir döneme ilişkin, devletin gelir gider tahminlerini gösterir. Bütçe kanunu belli bir süreyi kapsar ve bu süre genelde bir yıldır. Ancak, bir yıldan kısa süreli yada yıldan uzun süreli bütçelerde yapılmaktadır. Bütçenin en önemli özelliklerinden biri, gelir ve gider bölümlerinin denk olması esastır. Öte yandan, yasama organı tarafından tasdik edilmeyen bütçenin yürürlüğe girmesi mümkün değildir. Belirtilen bu ilkeler, kuşkusuz devlet bütçesinin temel ilkeleridir. Ancak, modern bütçelerin dayandığı ilkeler, yukarıda belirtilenlerden ibaret değildir. Bütçeye ilişkin çok sayıda ilkeden söz edilebilir.
C-BÜTÇENİN TARİHİ GELİŞİMİ VE BÜTÇE HAKKI
Devletin, varlığını ve görevlerini sürdürebilmesi mali araçlarla mümkün olmaktadır. Bu yüzden devlet, tarih boyunca hem teşkilat yapısını hem de mali araçlarını geliştirmek zorunda kalmıştır.
Kamu gelirlerinin devlet hazinesinde toplanması ve buradan kamu hizmetleri için harcanması, devletin ülke ve toplum üzerindeki egemenlik hakkının doğal bir sonucudur.
Bütçe, devletin gelecek belirli bir dönemde yapacağı harcamalar ile bu harcamalar için sağlanacak finansman kaynaklarını gösteren önemli bir mali araçtır. Devletin görevleri ve kamu hizmetlerinin nitelikleri değiştikçe bütçenin şekli ve nitelikleri de değişmiştir.
Öte yandan, bütçenin gelişimi devletin yönetim şeklindeki değişikliklerden de etkilenmiştir. Eski devirlerde, İngiltere ve Fransa gibi ülkelerde krallar, krallık hazinesine ait mülk gelirlerinin yetersiz kaldığı durumlarda halktan istedikleri ölçüde vergi ve benzeri gelirler toplayabiliyorlardı. Sonraki dönemler de kamu giderlerinde meydana gelen artışlar karşısında, kralın mülk gelirleri yetersiz kalınca halktan daha fazla vergi talep edilmesi yoluna gidildi.
Halkın vergi yükünün artırılmasına karşı gösterdiği tepki sonucu İngiltere’de 1215 yılında Kral John’a kabul ettirilen Magna Carda (Büyük ferman ) ile vergi toplamak parlamentonun iznine bağlandı.
Daha sonra, 1688 yılında gerçekleştirilen ihtilali müteakip kabul edilen Bill of Rights (Haklar Kanunu ) ile vergi ve benzeri gelirlerin ancak parlamentonun onayı ile toplanabileceği prensibi tekrarlanmış ve önceden sadece kamu giderleri için kabul edilmiş olan bu ilke genişletilerek, kamu giderlerini de kapsamına almıştır.
Bu suretle devletin gelir ve giderlerinin idaresi, o devletin halk temsilcilerinden oluşan parlamentosuna, yani yasama organına verilmiş oldu. İşte bu durumun ortaya çıkması, yani devletin gelirlerinin toplanması ve giderlerinin yapılmasına ilişkin yetkinin kullanımı hususundaki olaylar, vergi ve bütçe hakkının ortaya çıkmasına neden olmuştur.
Bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama hakkıdır. Zamanımızda bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ olan parlamentoya,yani yasama organına ait bulunmaktadır.
Tarihi gelişim sürecinde bütçe hakkının gelişmesinin, başlıca üç aşamada tamamlandığını söylemek mümkündür. Bunlardan ilki, vergilerin parlamentonun onayından geçmek suretiyle yürürlüğe konulmasıdır. Bireyler, sahip oldukları ekonomik değerlerin bir kısmını vergi olarak devlete verirken, bunun ne maksatla alındığını bilmek isterler. Devler ise, aldığı vergileri nerelerde kullanacağını vatandaşlarına açıklamak zorunluluğu duyar. Bunun sonucu olarak vergiler, Halkın seçtiği temsilcilerden oluşan parlamentonun onayından geçirildikten sonra uygulamaya konulur. Bu suretle vergi, sonuçta halkın rızasına dayandırılmış olur. Çünkü, parlamento seçim yoluyla halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşmaktadır. Belirli aralıklarla yapılan seçimlerle halk parlamentoyu denetleme imkanına sahip bulunmaktadır.
İkinci aşama giderlerin parlamento tarafından tasdikidir. Devletin bireylerden toplamış olduğu vergi ve benzeri gelirleri, nerelere ve nasıl harcandığının bilinmesi için, bunların seçilmiş üyelerden oluşan parlamentonun onayından geçirildikten sonra ilgili yerlere sarf edilmesi bütçe hakkının bir sonucudur. Devlet, harcamalarını bütçe vasıtasıyla, ilgili kamu kuruluşlarına tahsis ettiği ödeneklerle yapılır.
Gelir ve giderlerin parlamento tarafından onaylanması suretiyle milletin rızasına dayandırılması hakkının elde edilmesinden sonraki aşama, gelir ve gider dengesinin belirli bir süre için geçerli olmasıdır. Gerçekten, gelir ve gider dengesini yansıtan bütçenin, genellikle her yıl parlamento tarafından görüşülüp onaylanması sisteminin kabul edilmesiyle, bütçe hakkının nihai aşaması tamamlanmış oldu. Özetle belirtmek gerekirse bütçe hakkı, bütçenin tasdik ve denetim hakkının millete ait olmasını ifade eder. Demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde oy verme hakkına sahip bütün vatandaşlar oyları vasıtasıyla bu hakları kullanmış olurlar.
2-BÜTÇENİN FONKSİYONLARI
Devlet, toplumun ortak ihtiyaçlarını gidermek ve diğer kamu hizmetlerini görmek için yapacağı harcamaları ve bu harcamaların nasıl finanse edileceğini bütçe ile tespit eder. Bu sebeple bütçe, toplum hayatı bakımından büyük önem taşır.
Bütçenin toplum hayatının çeşitli yönlerini ilgilendiren değişik fonksiyonları vardır. Aşağıda, bunlardan bazıları kısaca açıklanmışlardır.
A-BÜTÇENİN İKTİSATİ FONKSİYONU
Bütçenin İktisadi fonksiyonu; devletin, temel iktisadi hedeflere ulaşmak için bütçeyi etkili bit araç olarak kullanmasını ifade eder.
Büyüme, tam istihdam ve fiyat istikrarı ile gelir dağılımında adaletin sağlanması gibi temel iktisadi hedeflere ulaşılmasında devletin kullandığı araçların başında kuşkusuz bütçe politikaları gelir. Devlet, iktisadi hayata esas itibariyle bütçe politikaları ile yön vermeye çalışır.
Devlet, hazırladığı bütçe ile milli gelirin önemli bir kısmını vergi ve benzeri yollardan toplayarak, bunları kamu harcaması yoluyla tekrar ekonomiye aktarır. Böylece devlet, bütçe aralığıyla ekonomideki kaynak dağılımına müdahale ederek, belli amaçlara ulaşmaya çalışır.
Devlet başka toplumsal ve yarı toplumsal mal ve hizmetlerin üretimi için gerekli olan kaynakların temini olmak üzere, piyasa ekonomisinin çeşitli nedenlerle yetersiz kaldığı alanlara gerekli olan kaynakları, bütçe vasıtasıyla tahsis eder. Bu yüzden, bütçenin önemli bir ekonomik fonksiyonu da kaynak tahsisidir.
Öte yandan devlet, piyasa ekonomisi çerçevesinde gerçekleşen gelir dağılımına bütçe politikası ile müdahalede bulunabilir. Örneğin, kamu gelirleri ile düşük gelir guruplarının daha çok yararlanacağı mal ve hizmetlerin üretimi sağlayabileceği gibi, bütçeye konulacak olan transfer ödenekleri, kamu gideri olarak düşük gelir gruplarına doğrudan aktarılabilir.
Ayrıca, piyasada tam istihdam ve fiyat istikrarının sağlanması için yine bütçe imkanlarından yararlanmak mümkündür. Şöyle ki, toplam talepteki yetersizlik, bütçeden sağlanacak kamu harcamaları ile telafi edilmek suretiyle istihdam seviyesi yükseltebileceği gibi, toplam talebin aşırı yükselmesi halinde, kamu harcamalarının kısılması vergilerin artırılmasıyla fiyat istikrarı sağlanmaya çalışılır. Bütün bunlar bütçe politikalarında yapılacak ayarlamalarla gerçekleştirilebilir.
B-BÜTÇENİN HUKUKİ FONKSİYONU
Bütçenin hukuki fonksiyonu, kamu harcamalarının yapılması ve kamu gelirlerinin toplanması kurallarını belirleyen bir kanun oluşturur.
Bütçe ile yasama organı yürütme organına gelecek bir dönem için kamu gelirlerinin toplanması ve kamu harcamalarının yapılması yetkisini vermektedir. Bu özelliğiyle bütçe bir kanundur. Yürütme organı bütçe kanunundan aldığı izin ve yetkilere göre bir kısım işlem ve tasarruflarda bulunur. Şöyle ki, yürütme organı bütçe kanunundan aldığı yetki çerçevesinde devleti gelirler bakımından alacaklı, giderler bakımından borçlu duruma sokabilmektedir.
Bütün bu işlemler, tamamen hukuki düzenlemeler çerçevesinde yapılmaktadır. Yürütme organı, kamu gider ve gelirlerine ilişkin yapacağı uygulamalarda bütçe kanunun ve diğer kanunların dışına çıkamaz.
Bütçe, kamu idari birimlerin işlemlerini de düzenleyici bir fonksiyona sahiptir. Kamu idari birimleri, yapacakları hizmetler için gerekli olan ödenekleri bütçe ile temin eder. İdarenin her hangi bir kamu hizmeti için yapacağı harcamada kendisine tahsis edilen ödeneğinin üzerine çıkması mümkün değildir. Kamu hizmetleri için yapılacak olan harcamalar, ancak bütçe kanunun getirdiği esaslar dahilinde gerçekleştirilir. Bu bakımdan kamu idareleri ancak bütçenin izin verdiği ölçülerde gider ve gelir işlemlerinde bulunabilir.
C-BÜTÇENİN SİYASİ FONKSİYONU
Bütçenin siyasi fonksiyonu, ülkeyi yöneten siyasi iktidarların topluma yaptıkları vaatleri bütçe imkanları vasıtasıyla yerine getirebilmelerini ifade eder.
Kamu yönetiminin işleyişi bütçe ile mümkün olur. Bütçeyi yürütme organı, yani hükümet hazırlar. Yasama organı, hükümet tarafından hazırlanan bütçe tasarısını görüşür ve gerekli gördüğü değişiklikleri yapıldıktan sonra onaylayarak yasalaştırılır.
Yasama organının bütçeyi görüşmesi sırasında, hükümet hazırlamış olduğu tasarıyı yasama organına karşı savunur. Çünkü bütçe, hükümetin geleceğe ait programlarını ve izleyeceği siyaseti yansıtan bir araç niteliğindedir.
Yasama organının bütçeyi görüşüp onaylama yetkisini elinde bulundurması aynı zamanda yürütme organını bütçe vasıtasıyla denetlemesi anlamına da gelir. Şöyle ki, yürütme organı tarafından her mali yıl başından önce teklif edilen bütçe tasarısı yasama organınca, olduğu gibi veya değiştirerek kabul edilir veyahut da hiç kabul edilmeyerek reddedilir.Hükümetin hazırlamış olduğu bütçe tasarısının yasama organında önemli değişikliklere uğraması yada reddedilmesi halinde önemli siyasi sonuçlar doğacağı bir gerçektir. Bu sebeple bütçenin siyasi fonksiyonu son derece önem taşımaktadır.
Yasama organının yürütme organı üzerindeki üstünlüğü bütçe vasıtasıyla bir kez daha ortaya çıkmış olmaktadır. Yasama organı, bütçe ile yürütme organına verdiği izin ve yetkinin nasıl kullanıldığını, gerek uygulama esnasında, gerekse uygulamanın sonunda ayrıca denetleme yetkisine sahiptir. Bu husus, bütçenin yasama organı tarafından denetimi kısmında ele alınacaktır.
D-BÜTÇENİN DENETİM FONKSİYONU
Bütçenin denetim fonksiyonu, kamu hizmeti veren kuruluşların, bütçe ile kendilerine verilen ödeneklerle hizmet amaçlarını ne ölçüde gerçekleştirildiklerinin denetlenmesini ifade eder. Devlet, her yıl uygulamaya koyduğu bütçe ile kamu kuruluşlarının hizmetlerini yerine getirmesi için onlara kaynak ayırır. Mali yıl içinde kullanılan kaynaklar, mali yılın sonunda ‘kesin hesap kanunu’ ile yasama organının onayından geçer. Bu yönüyle yasama organı, bütçe kanunu vasıtasıyla hangi kamu hizmeti için ne kadar kaynak kullanılacağını belirlediği gibi, bunların yerinde kullanılıp kullanılmadığını da denetleme yetkisine sahiptir.
3-BÜTÇE TEORİLERİ
Bütçenin fonksiyonlarında zaman içinde meydana gelen gelişmelere paralel olarak, ülke ekonomisinde arzu edilen temel amaçlara ulaşmada devlet bütçesinin nasıl kullanılması gerektiği hususundaki görüşlerde de değişmeler olmuştur.
Bu şekilde ortaya çıkan başlıca bütçe teorileri aşağıdaki gibidir.
A-KLASİK BÜTÇE TEORİSİ
Kla*** iktisat teorisine dayanan kla*** bütçe teorisi, dar hacimli bir devlet bütçesini savunmaktadır. Bu teoriye göre, devletin iktisadi hayattaki faaliyetleri, toplumun iç ve dış güvenliğini sağlamakla sınırlı olmalıdır. Bu nedenle, kamu harcamaları mümkün olduğu ölçüde az olmalıdır. Vergiler, sınırlı düzeyde, yapılması gereken kamu harcamalarını karşılayacak düzeyde tutulmalıdır.
Kla*** bütçe teorisine göre, kamu harcamalarının ve kamu gelirlerinin gösterildiği devlet bütçesi, her yıl mutlaka denk olmalıdır. Bu görüşü savunanlar devletin borçlanma ve para basımı yoluyla kamu harcamalarını finanse etmesine karşıdırlar. Bunlara göre, kamu harcamalarının düzeyi, mutlaka vergi ve benzeri normal kamu gelirleri kadar olmalıdır.
Kla*** iktisatçılar, sadece bütçe açıklarına değil, bütçe fazlasına da karşıdırlar. Zira, bütçe fazlası demek, devletin daha çok vergi alması demektir. Daha çok vergi demek, bireylerin elinde daha verimli olarak kullanılabilecek olan kaynakların, verimsiz kullanılmak üzere, zorla devlet tarafından alınmasından başka bir şey değildir.