Bankacılık Denetim Ve Düzenleme-İktisat

[ceyLin]

1. TÜRKİYE'DE FİNANS SİSTEMİ VE KURUMLARA GENEL BİR BAKIŞ


Her ne kadar finansal piyasalar, bu piyasalarda el değiştiren fonların talepte bulunanlarda kalış süresine göre sınıflandırılsa da, bu piyasalar hiçbir zaman birbirinden kesin çizgilerle ayrılamaz. Örneğin, Türkiye'de finans kesimi içinde en büyük paya sahip ticaret bankaları, kredi piyasasının temel kuruluşu olmakla birlikte para ve sermaye piyasalarında da faaliyette bulunurlar.
Türk finans kesiminde özellikle para yaratan finansal kurumlar çok önemli bir yer teşkil etmektedir. Bunlar; TC Merkez Bankası, Özel Yasalarla Kurulmuş Bankalar (Kamu Bankaları) ve Ticaret Bankalarıdır.
Yabancı ülkelerdeki etkinlikleri ile karşılaştırıldıklarında, Türkiye'de para yaratmayan finansal kurumlardan olan kalkınma ve yatırım bankaları ile sosyal güvenlik kuruluşları ve kooperatiflerin finans sektöründe çok ağırlıklı olmadıklarını söylemek mümkündür.
Ayrıca, piyasada hizmet gören kurumlar arasında yer alan İstanbul Menkul Kıymetler Borsası ve Finansal Aracı Kurumlar son yıllarda gördüğü işlevler açısından finans kesiminde önemli bir yere sahip olmaktadır.
Türkiye'de fon akımlarının önemli bir bölümü bankacılık kesimi üzerinden yapılmaktadır. Son yıllarda banka dışı mali kurumların sayı ve büyüklüğü artma eğiliminde olmakla birlikte, bankacılık sektörü toplam mali sektör aktifleri içinde %75 civarında paya sahip bulunmaktadır. Banka dışı diğer mali kuruluşların önemli bir kısmının bankaların iştirakleri olduğu gözönüne alındığında mali sektörde bankaların ağırlığının daha da yüksek olduğu görülmektedir.
Türk mali sistemi 1980 yılından başlayarak uygulamaya konulan liberal politikalar sonucunda önemli ölçüde yapısal değişikliğe uğramış, dinamizm kazanmıştır. Bu gelişimde, selektif kredi politikalarının kaldırılması, mevduat ve kredi faizlerine serbesti tanınması, liberal kambiyo düzenlemeleri gibi deregülasyona yönelik uygulamaların yanısıra, sektöre ilişkin mevzuat düzenlemelerinin uluslararası normlar seviyesine yükseltilmesi için yapılan çalışmalar da rol oynamıştır.
1980'li yıllarda gerçekleştirilen bankacılık sektörüne girişi, rekabeti ve büyümeyi kolaylaştırıcı yasal ve kurumsal düzenlemelerin de etkisiyle, Türk bankacılık sektörü banka sayısı, istihdam, hizmet çeşitliliği ve teknolojik altyapı konularında hızlı bir genişleme süreci yaşamıştır.

2. BANKALAR
2.1. BANKACILIK SEKTÖRÜNÜN TEMEL İŞLEVLERİ
Günümüzde giderek artan fonksiyonları nedeniyle ekonomik, ticari ve mali hayatın sınırlarını aşarak ulusal çizgilerin ötesinde bir genişliğe ulaşan ve her ülkede para ve kredi gibi iki önemli unsuru yöneten bankacılık sisteminin üstlenmiş olduğu temel işlevler şunlardır:
• Bankalar fon fazlası olanlar ile fon ihtiyacı içinde bulunan kesimler arasında köprü vazifesi gördüğü gibi fon fazlası olan yerlerden fon açığı olan yerlere kaynak sağlamak yoluyla hem aracılık hem de akıcılık görevini yerine getirmektedirler.
• Bankalar bir yandan yatırılabilir fonları artırırken diğer taraftan da yatırım yapmak isteyenlere bu fonları aktarmakla ekonomide kaynak kullanımını etkilemektedirler.
• Bankalar bireylerin kısa süreli ve küçük çaptaki fonlarını biraraya toplayarak yatırımlara kanalize etmekte diğer bir ifade ile kısa vadeli fonları uzun vadeli fonlar haline getirerek yatırımların finansmanı için olanak sağlamaktadırlar.
• Bankaların en önemli işlevi ekonomide borçlanarak yani mevduat toplayarak satınalma gücü yaratabilmesidir. Bankalarda çekin bir ödeme aracı olarak kullanılması ve bankalardaki paraların hesaplararası aktarılması kaydi veya banka parası olarak adlandırılan paranın yaratılmasına olanak vermektedir.
• Bankalar ekonomide kedilerle ilgili olarak izlenen politikalarla gelir ve servet dağılımını da etkileyebilmektedir.
• Bir ekonomide etkili bir para politikası izlenebilmesi için gelişmiş bir bankacılık sisteminin varlığı gereklidir. Merkez bankalarının para politikasına ilişkin olarak kullandıkları tüm avans ve reeskont faiz hadleri, açık piyasa işlemleri, karşılık oranlarının belirlenmesi gibi enstrümanlar ancak gelişmiş bir bankacılık sisteminin varlığı koşuluyla ekonomi üzerinde etkili olmaktadır.

3. BANKACILIK SEKTÖRÜNÜ DÜZENLEYEN MEVZUAT

Bankalar yaşamlarını sürdürebilmek için varlıklarını tehdit eden riskleri, kendi bünyelerinde oluşturdukları ya da piyasada varolan denetim ve risk yönetim grupları aracılığıyla yönetmektedirler. Ancak ülke ekonomisindeki en önemli aktörlerden biri olan bankların karşı karşıya oldukları risklerin gerçekleşmesi durumunda, ortaya çıkacak sonucun sadece bankaları değil ekonomide birbiriyle bağlantılı diğer şirket, sektör ve hatta ekonominin bütününün etkileyebileceği gerçeği yadsınamaz. Bu nedenle, bankaların aldığı önlemlere ek olarak, yaptırım gücü yüksek çeşitli yasal düzenlemelerin olması gerekir.
Güven kurumu olan bankalar bütün dünya ülkelerinde olduğu gibi ülkemizde de çeşitli kanunlarla çok ciddi yaptırımlarla sınırlandırılmıştır. Bu sınırlamalar, kredi verme, iştirak politikaları, sermaye yeterliliği, döviz pozisyonu ve karşılıklar ile ilgili yasal düzenlemelerin yanında Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Üst Kurulu'nun getireceği diğer sınırlamalardır.
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu Teşkilat Yönetmeliği'nin yürülüğe konması, 4389 sayılı Bankalar Kanunu'nun 4 ve geçici 1 inci maddelerine göre, Bakanlar Kurulu'nca 21/05/2000 tarihinde kararlaştırılmış ve Kurum 1 Eylül 2000 tarihinden itibaren Türk mali sisteminde yerini almıştır.

3.1. BANKACILIK DÜZENLEME VE DENETLEME KURUMU

3.1.1. KURULUŞ VE HUKUKİ YAPI
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu; 4389 sayılı Bankalar Kanunu ve ilgili diğer mevzuatla öngörülen görevleri yerine getirmek üzere kurulan, idari ve mali özerkliğe sahip bir kamu tüzel kişisidir.
Kurumun merkezi Ankara'da olmakla birlikte, İstanbul'da da bir birimi bulunur. Ayrıca yurt içinde veya yurt dışında geçici veya sürekli teşkilat kurmaya yetkilidir.



3.1.2. KURULUN GÖREV VE YETKİLERİ
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Kurumun karar organıdır. Biri başkan, biri ikinci başkan olmak üzere yedi üyeden oluşur. Kurul, 4389 sayılı Bankalar Kanunu ve ilgili diğer mevzuat hükümleri çerçevesinde kendisine verilen yetkileri kullanır. Kurul Başkanı, Kuruma da başkanlık yapmaktadır.

3.1.3.KURUMUN GÖREV VE YETKİLERİ
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nun görevleri aşağıda belirtilmiştir:
• Kanun ve ilgili diğer mevzuatın, Kanun'da gösterilen yetkiler çerçevesinde düzenlemeler de yapmak suretiyle uygulanmasını sağlamak,
• Uygulamayı denetlemek ve sonuçlandırmak,
• Tasarrufların güvence altına alınmasını temin etmek,
• Tasarruf sahiplerinin haklarını ve kuruluşların düzenli ve emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye sokabilecek ve ekonomide önemli zararlar doğurabilecek her türlü işlem ve uygulamaları önlemek üzere Kanun'da ve diğer mevzuatla kendisine verilen yetkiler çerçevesinde gerekli gördüğü her türlü tedbiri almak,
• Kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasını sağlamak üzere gerekli tedbirleri almak ve uygulamak,
• Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'nu idare ve temsil etmek,
• Yurt içi ve dışı ekonomik gelişmeleri izlemek, değerlendirmek, bu gelişmeler ile makro ekonomik politikaların bankacılık sektörü ile etkileşimini incelemek ve bu amaçla modeller geliştirmek,
• Talepleri halinde veya gerektiğinde Hazine ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlıkları ile Merkez Bankası'na para, kredi ve bankacılık politikalarının yürütülmesi ile ilgili konularda mütalaa ve bilgi vermek,
• Kurum'un menfaatlerini koruyucu, anlaşmazlıkları önleyici hukuki tedbirleri zamanında almak, ayrıca, Kurum'a ilişkin her türlü uyuşmazlığın adli ve idari merciler ile icra dairelerinde takibi, savunulması ve çözümlenmesi amacıyla gerekli işlemleri yapmak,
• Kanunla verilen diğer görevleri yapmak ve yetkileri kullanmak.


3.2. BANKALAR KANUNU
Banka hukukunun temel yasalarından biri kuşkusuz Bankalar Kanunu'dur. Ülkemizde 1933 yılında kabul edilen 2243 sayılı Mevduatı Koruma Kanunu ilk Bankalar Kanunu olarak nitelendirilebilir. İkincisi 1936 yılında kabul edilen ve 22 yıl yürülükte kalan 2999 sayılı Bankalar Kanunu'dur. Türk bankacılığında yeni bir devir açan 7129 sayılı Bankalar Kanunu'nda 28 ve 70 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameler ile önemli değişiklikler yapılmıştır. 7129 sayılı Bankalar Kanunu 1985 yılında yerini 3182 sayılı Bankalar Kanunu'na bırakmıştır.
Halen Yürülükte olan Bankalar Kanunu ise, 3182 sayılı kanunun yerini alarak, 23 Haziran 1999 tarih ve 23734 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4389 sayılı Bankalar Kanunu'dur.
Bankacılık sektörünün içinde bulundğu sorunlara çözüm bulmak üzere yasalaşan bu kanun, sektörün sağlıklı işlemesine engel olan hukuki boşluğun doldurulması ve sektördeki aksaklıkların giderilmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Söz konusu kanun daha sonra 4491 sayılı yasa ile yeniden ele alınmış ve düzenlenmiştir.
4389 sayılı Bankalar Kanunu daha öncekilerden farklı özellikler taşımakta ve yenilikler getirmektedir. Bunlardan önemli başlıklar aşağıda sıralanmıştır:

• Yasada, Türk Bankacılık sektöründe idari ve mali özerkliğe sahip, siyasi otoriteden bağımsız bir Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu'nun kurulmasına karar verilmiştir. Bu değişikliğe göre, halen Hazine Müsteşerlığı ile Merkez Bankası tarafından paylaşılan düzenleme, denetim ve gözetim yetkisi, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK)'na devredilmiştir. Kurum Eylül 2000'de göreve başlamıştır.
• Bankacılık sisteminin düzenlenmesiyle gözetim ve denetimi hususlarında atılan diğer önemli bir adım ihtiyati raporlama ve finansal bilgilerin açıklanmasına yönelik muhasebe standartlarıyla ilgilidir. Bu değişiklikler bankaların varlık değerlemelerinin daha iyi yapılmasına, daha anlamlı mali tabloların çıkmasına yöneliktir. Böylece bankaların mali yapılarını iyileştirici tedbirler zamanında alınabilecektir.
• Bankalar Kanunu'nda yapılan değişikliklerle banka kuruluşunda aranan şartlar ağırlaştırılmıştır. Banka kurucuları banka sahibi olmanın gerektirdiği mali güç ve sorumluluğa sahip olmalıdır. Banka genel müdür ve yardımcılarının atanmasından önce Kurum'dan izin alınmalıdır. Banka kurulurken ödenmiş sermaye asgari 20 trilyon TL olmalı ve bankalar açacakları her şube için kuruluşta aranan asgari sermaye tutarının %1'i oranında özkaynak bulundurmalıdır. Ayrıca ödenmiş sermayenin %10'u oranında Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'na giriş payı yatırılması şartı getirilmiştir.
• Bu kanun ile banka ortaklarının banka kaynaklarını istismar etmelerini önlemek amacıyla tüzel ve gerçek kişilere verilecek kredilerin tanımına açıklık getirilmiştir.
• Bankaların mali bünyesinin zayıflamasına ve iflasına neden olan banka şahıs ve yöneticilerine, yapılan yeni düzenlemeler ile iflas yolu açılmıştır.
• İlgili yasa ile getirilen bir başka düzenleme ise, bankalar dışındaki özel finans kuruluşlarının da bankalar gibi aynı yükümlülüklere tabi tutulmasıdır. Bu kuruluşların faaliyetleri banka kredi tanımına eklenmiş, bankalar gibi sermaye yeterliliğine ve şube açma için gerekli özkaynak limitlerine uyma zorunluluğu getirilmiştir.
• Bu Bankalar Kanunu'nda bankaların sermaye yeterliliği ve döviz pozisyonu konularında düzenleme yapılmıştır. Konuya ilişkin olarak daha sonra, sermaye yeterliliğinin ve açık döviz pozisyonu oranlarının konsolide bazda uygulanmasına yönelik ayrıntılı tebliğ çıkarılmıştır. Ayrıca sermaye yeterlilik oranları gereken asgari seviyenin altında olan bankaların, sermaye pozisyonlarını güçlendirmek için bir takvime bağlı program sunmaları ve bu programa uymaya zorunlu tutulmaları öngörülmüştür.
• Bankalar Kanunu'nda yasal yükümlülüklerini yerine getirmeyen bankalara idari para cezası getirilmiştir. Cezai müeyyideler eskisine göre daha da artırılmış, Bankalar Kanunu caydırıcı nitelik ve yaptırım gücü kazanmıştır.
• Bankalar Kanunu'ndaki yeni düzenlemelerle bankaların devir, birleşme ve tasfiyesi ele alınmış, bu konuda Kurum'un yetki ve sorumluluklarına yer verilmiştir.
• Avrupa Birliği'ne girme sürecinde olan Türkiye'nin bankacılık alanında uluslararası standartlara uyum sağlayabilmesi için, Bankalar Kanunu'nda kredilerde de yeni düzenlemelere gidilmiştir. Kredi karşılıklarına ilişkin tebliğde ise, mevcut kredilerin yenilenmesi dahil tüm kredilere uluslararası standartları uygulamaya yönelik düzenlemeler getirilmiştir.
• Son olarak ele alınan bir başka düzenleme ise, bankaların işlemleri nedeniyle karşılaştıkları risklerin izlenmesi ve kontrolünü sağlamak amacıyla faaliyetlerinin kapsamı ve yapısıyla uyumlu, etkin bir iç denetim sistemi ve risk kontrol ve yönetim sistemi kurmakla yükümlü olduklarına ilişkindir. Bu konuda 08.02.2001 tarih ve 24312 sayılı Resmi Gazete'de 'Bankaların İç Denetim ve Risk Yönetimi Sistemleri Hakkında Yönetmelik' yayımlanmıştır.
• Bankaların sermaye yeterliliği standart oranının konsolide ve konsolide olmayan bazda hesaplanmasına ilişkin esas ve usülleri belirlemek suretiyle mevcut ve potansiyel riskler nedeniyle oluşacak zarara karşı yeterli sermaye bulundurmalarını sağlamak amacıyla da 'Bankaların Sermaye Yeterliliğinin Ölçülmesine ve Değerlendirilmesine İlişkin Yönetmelik' çıkartılmıştır.

Bankacılık sistemine ilişkin yukarıda açıklanan düzenlemeler ekonomide istikrar ve bankaların sağlıklı gözetimi açısından büyük önem taşımaktadır. Bu nedenle, bankacılık sistemi yeni dönemle birlikte daha fazla denetim ve kontrole tabi tutulacak, uygulanacak cezai yaptırımlarla bankaların aşırı risk almasının önüne geçilecektir. Bilançolar konsolide edilip enflasyona göre düzenlenecek ve şeffaflık artacaktır. Bankalar bundan sonra hukuksal denetimin ağırlığını daha fazla hissedecek ve daha ihtiyatlı davranmak zorunda kalacaklardır. Alınan tüm bu tedbirler sistemin güçlendirilmesi için bir zorunluluk arz etse de, zamanla bu durum bankalara daha az hareket alanı tanıyacak ve düşük enflasyonun etkilerinin görülmesiyle birlikte bankaların işini daha da zorlaştıracaktır.
Sektörde mevzuat açısından son gelişmelerden biri ise; Bankalar Kanunu'nda yeniden değişikliğe gidilmesi çalışmalarıdır. 4389 sayılı Bankalar Kanunu 4672 sayılı kanun ile değiştirilmiştir. Söz konusu kanun 29.05.2001 tarih ve 24416 sayılı resmi gazetede yayımlanmıştır.
Buna göre getirilen değişiklikler:
• Ödenmiş sermaye, yedek akçeler ve özkaynak tanımları değiştirilmiş, Avrupa Birliği Direktiflerindeki özkaynak tanımına paralel olarak 'Konsolide Özkaynak' tanımı getirilmiş ve konsolide esasa göre uygulanacak kredi sınırları ile standart oranların hesaplanmasında bu tanımın esas alınması sağlanmıştır.
• Bankaların ana sözleşme ve ortak değişiklikleri başlığı altındaki konularda değişiklik yapılmış olup, ortakların kurucularda aranan nitelikleri taşıması ve bu nitelikleri kaybeden ortakların durumu ile ilgili eklemeler yapılmıştır.
• Bankaların mali kurumlar dışındaki bir ortaklığa iştirakleri kendi özkaynaklarının en fazla %15'i, bu iştiraklerin toplam tutarı ise banka özkaynaklarının %60'ı ile sınırlandırılmaktadır.
• Vadeli işlem, opsiyon sözleşmeleri ve benzeri diğer türev ürünler kredi tanımına dahil edilmektedir.
• Özel karşılıkların kurumlar vergisi matrahının tespitinde gider sayılması konusuna açıklık kazandırılmaktadır.
• Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu'nun alacakalarının takip ve tahsilinin hızlandırılmasına yönelik olarak, özellikle, banka hakim hissedarlarının ve yöneticilerinin banka kaynaklarını istismarından kaynaklanan tutarları hızla geri alabilmek açısından;
- Yönetim ve denetimi veya hisseleri Fona intikal eden bankaların, alacaklarını dava veya takip yoluyla tahsil etme yoluna gitmeleri halinde karşılaştıkları sorunların ve gecikmelerin bertaraf edilebilmesi için, bazı usul kanunlarından kaynaklanan yükümlülüklerden muafiyet sağlanmaktadır.
- Fonun ve Fon bankalarının taraf olduğu hukuki uyuşmazlıkların biran önce sonuçlandırılarak ortaya çıkabilecek kamu zararının asgariye indirilebilmesi temin amacıyla ihtisas mahkemelerinin kurulması öngörülmektedir.
- Fon alacaklarının tahsilinde 6183 sayılı yasanın uygulanmasına açıklık getirilmektedir. Fon bünyesinde bulunan bankaların sorunlu kredilerinin devralınarak halen her bankanın ayrı ayrı yapmış olduğu takiplerin Fon tarafından tek elden yürütülmesi ve bu şekilde Fona intikal edecek alacakların gerektiğinde 6183 sayılı yasa hükümleri de uygulanmak suretiyle etkin ve hızlı bir şekilde tahsilinin sağlanması öngörülmektedir.
• Bankaların devir ve birleşme işlemlerindeki sürecin hızlandırılmasını teminen, birleşme ve devirlerde 6762 sayılı Türk Ticaret Kanunu ile birlikte, devir veya birleşmeye konu bankaların toplam aktiflerinin sektör içindeki paylarının %20'yi geçmemesi kaydıyla 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunun bazı maddelerinin uygulanmayacağı hüküm altına alınmaktadır.
• Türkiye Özel Finans Kurumları Birliği oluşturularak, Birliğe Özel Finans Kurumlarındaki tasarrufların korunması amacıyla 'Güvence Fonu' kurma ve güvence fonuna ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisi verilmektedir.